【1964年，在加拿大召开的国际环境质量评价会议上，首次提出了环境影响评价的概念。美国于1969年制定了《国家环境政策法》，建立了环评制度，标志着环境保护从被动向主动转变。早期的环评制度关注的是局部污染，无法从根本上解决环境问题，于是一些国家从关注局部污染转向区域环境问题，同时把环评的层次从项目层次提升到规划与政策层次。

20世纪70年代，美国和日本开展了一系列区域性土地活动及大规模工业基地的环境影响评价工作。在评价方法上，日本采用了环境容量分析和排污总量控制方法，日本称之为“计划评价”。美国也不断探索和完善自己的环评制度，提出了总量控制技术与环境承载力分析为核心的评价方法和技术，在评价思路上突出环评的规划管理功能。】

《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(以下简称《意见》)提出，把主要污染物排放总量控制指标作为新改扩建项目环境影响评价审批的前置条件。

《意见》首次以规范性文件的方式将这一要求在全国范围内提出，而且规定得更为具体和明确。

与以往有哪些不同？

早在2008年12月召开的全国环境影响评价工作会议上，环境保护部部长周生贤就强调，严格落实总量控制要求，把污染物排放总量指标作为区域、行业和企业发展的前提条件。

可以说，这一提法已经充分认识到区域、行业和企业发展必须考虑污染物总量控制大局。《意见》的规定显然更为具体，更具操作性。

以前对环评的要求主要体现在《环境影响评价法》中，关注的是单个项目对环境和生态的影响。而《意见》关注的是污染物排放总量和环境容量，实质是要求地区发展必须考虑环境承载力，是在《环境影响评价法》的基础上对环评提出的更高层次的要求，是环境管理制度的又一次创新与进步。

为何要提出这一要求？

我国从1979年起实施建设项目环评制度，2003年9月施行《环境影响评价法》，经过多年实践，形成了比较完善的环境影响评价技术和管理体系，为我国污染减排工作做出了很大贡献。据环境保护部统计，“十一五”期间，全国共审批建设项目环评文件167万余个，审批项目总投资82.4万亿元。

但需要注意的是，环境问题具有累积性。传统的建设项目环评关注的是特定时间内的环境影响，忽视了环境问题的产生需要一个过程。一些环境影响往往过一段时间之后质变成环境问题，重金属污染就是一个典型的例子。

随着经济活动范围和规模的不断扩大，区域开发、产业发展和自然资源开发利用造成的环境影响越来越突出，已成为影响我国可持续发展的重大问题。《意见》把总量控制指标作为项目环评审批的前置条件，有利于从源头控制环境影响，减少环境风险。

而从大的背景来说，近年来，随着环境保护事业的不断发展，环境质量持续好转，但经济总量仍将保持高速增长，环境容量有限的基本国情不会改变，环境保护压力有增无减。经济发展同样面临着严峻的挑战，长期粗放型的经济发展方式已经不能持续，“十二五”规划纲要明确提出转变经济发展方式，推进产业结构调整。面对这样的“两难”境地，中央明确提出，要进一步加强环境保护，以环境保护优化经济发展。

把总量控制指标作为项目环评审批的前置条件，就意味着一个地区要根据污染物排放总量决定单个项目是否上马，要整体衡量地区产业结构。这一要求不但有利于污染减排工作，而且有利于促进地区产业结构调整，进而优化经济发展。

将产生什么影响？

《意见》首次以规范性文件的形式提出把总量控制指标作为环评审批的前置条件，在全国范围内是有约束力的，为环保工作指明了方向。

事实上，一些地区几年前就开始了这样的探索与尝试。早在2007年8月，云南省环保局就发出通知，要求加强对建设项目主要污染物排放的管理，把主要污染物排放总量控制作为环评审批的前置条件。

2008年6月，广东省环保局发布的《关于实行建设项目环保管理主要污染物排放总量前置审核制度的通知》明确提出，对于主要污染物排放总量超过总量控制指标，或污染物排放总量超过环境容量、大气环境或纳污水体达不到功能区划要求、又无污染物总量区域削减措施的地区，暂停审批该地区新增污染物排放总量的建设项目。

此外，山东省、安徽省等地区也纷纷出台了类似的规定。《意见》的出台，把这些地区的创新经验变为在全国范围内有效的政策规定。

 

而对于还未做出类似规定的地区来说，《意见》提出这一要求，无疑提出了挑战，将促进实现几个方面的转变:从思路上来说，从着眼局部向统筹全局转变；从战略上来说，从单纯重视污染物减排，向调整产业结构、优化经济结构转变；从战术上来说，要把环评这一紧箍咒戴在建设项目的头上，严格控制新增污染物排放量。

不管怎样，地方如果能按照要求把总量控制指标作为项目环评审批的前置条件，一定会促进污染物总量减排，推动经济又好又快发展。

如何发挥更大作用？

无论从力度上来看，还是从操作性来看，《意见》所提出的要求，可以把总量减排这一制度落实到最基层。

那么，如何让总量减排制度发挥更大的作用？我国“十一五”期间实行了总量减排制度，但是由于各地区环境容量不同，减排效果也不同。对于经济较发达的地区来说，发展速度较快，总量指标再削减，容量还是不够；对于经济欠发达的地区来说，环境容量较大，可能存在削减过度的问题。因此，应考虑加强总量减排与环境容量的科学衔接，进一步增强总量减排的有效性。